深化新时代高等教育综合改革的基本方向、重点问题与关键路径
谢树华
◎摘 要 深化新时代高等教育综合改革，是推动我国高等教育由“以量谋大”向“以质图强”战略转变的关键实招，是党和国家在高等教育领域谋篇布局的系统工程。要遵循教育规律，坚持问题导向，强化系统观念，聚焦高等教育发展中根源性、深层次矛盾，立足“两个先行先试”的主要任务和“三个有组织”的路径和方法，进一步优化内部治理、聚焦内涵建设、优化空间布局、推进分类发展、理顺管理关系，积极稳妥推进新时代高等教育综合改革。
◎关键词 高等教育综合改革；高质量发展；教育强国；“两个先行先试”；“三个有组织”
党的二十大报告强调：“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。”作为教育、科技、人才“三位一体”融合发展的重要结合点，高等教育被赋予新的战略定位，肩负着新的历史使命。2023年，教育部推动实施高等教育综合改革试点战略工程，主要目标是通过“创新”来提高高等教育人才创新能力和高等教育科技创新能力，为实现中国式现代化提供强有力的基础支撑和战略先导力量。2024年，政府工作报告中提出“实施高等教育综合改革试点”，要求“深化教育科技人才综合改革”。如何通过深化新时代高等教育综合改革实现高等教育高质量内涵式发展，不仅是一个重要的学术话题，更是一个与时俱进的实践课题。我们应遵循教育规律、坚持问题导向、强化系统观念，从基本方向、重点问题、关键路径三个维度，全面回顾、审视和思考深化高等教育综合改革这一时代命题。高等教育综合改革是党和国家全面深化改革的重要组成部分，是党和国家在高等教育领域谋篇布局的系统工程，是推动我国高等教育由“以量谋大”向“以质图强”战略转变的关键实招。随着中国式现代化的不断推进，高等教育作为一个国家发展水平和发展潜力重要标志的战略作用日益凸显，必然呼唤更深层次、更为系统、更加综合的改革，以更好地促进高等教育事业发展，适应新质生产力发展要求。准确把握高等教育综合改革的基本方向，需要抓住其主要目标、任务要求与政策保障。高等教育综合改革是为高等教育事业发展服务的，必然是朝着有利于高等教育高质量内涵式发展的方向推进。深化新时代高等教育综合改革，是立足现阶段高等教育结构规模、发展阶段、使命作用、战略方位之上综合考量的结果。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在党和国家事业发展全局的高度，坚持把高等教育摆在更加突出的战略地位，推动高等教育规模结构发生了深刻变化，主要体现在我国已建成世界上最大规模的高等教育体系，整体水平进入了世界第一方阵；推动高等教育发展阶段发生了深刻变化，主要体现在我国高等教育已经迈入普及化阶段；推动高等教育使命作用发生了深刻变化，主要体现在我国高等教育已经走进了经济社会发展的“主战场”；推动高等教育战略方位发生了深刻变化，主要体现在党和国家事业发展对高等教育的需要，对科学知识和优秀人才的需要，比以往任何时候都更为迫切。因此，深化高等教育综合改革的主要目标就是通过“创新”来提高高等教育创新人才培养能力和科技创新能力，为实现中国式现代化提供强有力的基础支撑和战略先导力量。与以往单项性、局部性的改革相比，“综合”成为新时代高等教育综合改革最鲜明的特征。进入新时代，我国高等教育已经由“以量谋大”向“以质图强”战略转变，综合改革所面临的形势和要求已经大不相同，主要表现在：一是改革方式的综合，单项改革、单方面突破无法解决质量提升这个系统问题，需要顶层设计、综合施策。二是改革实施主体的综合，综合改革涉及多方利益，单靠高校已经无法完成，需要政府、高校、社会各方共同发力。三是改革内容的综合，涉及内部治理、外部资源、体制机制改革等方方面面，每一方面都是复杂而全面的，需要系统谋划、整体推进。因此，教育部实施的高等教育综合改革试点战略工程将“两个先行先试”作为主要任务，将“三个有组织”作为主要路径和方法，要求坚持深化职普融通、深化产教融合、强化科教融汇，强调强化目标导向、问题导向和效果导向。从改革政策和具体实践来看，党的十八大以来，党和国家积极推动高等教育综合改革，我国高等教育系统也开展了一系列有益探索。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》作出“深化教育领域综合改革”的部署，提出“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”。2014年，上海市、北京大学、清华大学“一市两校”率先启动教育综合改革，包括完善大学治理结构，推动办学自主权、人事制度与人才培养模式改革等，高等教育综合改革逐步展开。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，教育部等五部门发布《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，提出“完善中国特色现代大学制度，破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍，进一步向地方和高校放权，给高校松绑减负、简除烦苛，让学校拥有更大办学自主权”等一系列具体要求和举措。2023年，为了充分发挥高等教育在教育强国建设中的龙头作用，教育部实施高等教育综合改革试点战略工程，并选择在上海市开展高等教育综合改革先行先试，深化高等教育综合改革再次提上重要日程。至此，我国高等教育综合改革不仅在政策层面基本成型，而且在现实维度已经开展了许多改革实践。作为牵一发而动全身的系统工程，必须以“一张蓝图绘到底”的定力和韧性，坚持不懈、一以贯之深化新时代高等教育综合改革。问题是工作的导向，也是改革的突破口。当前，我国高等教育改革已经进入“深水区”，不少重要领域和关键环节仍存在一些深层次矛盾、根源性障碍，需要深入分析问题，有针对性地着力破解。高等教育功能发挥有待提升。虽然我国高等教育事业发展已经取得一系列显著成就，但与党和国家对于高等教育的需求与要求相比，仍有一定差距。一方面，拔尖创新人才自主培养质量还不高，人才培养供给与社会需求之间存在一定落差，与“办好人民满意的教育”的期待还有一定差距；另一方面，“顶天立地”的科技创新能力有限，突破基础理论问题和“卡脖子”关键难题的水平有待提高，实现高水平科技自立自强任重道远。总体而言，可以概括为高等教育服务高质量发展的作用未能充分发挥、价值尚未完全彰显，高等教育服务、支撑乃至引领国家和区域经济社会发展能力和水平还需进一步提高。高等教育区域发展不平衡问题较为突出。纵观当下高等教育空间布局，省域层面的发展不平衡问题较为突出，呈现出东部资源密集、中西部资源稀缺的“东高西低”格局。就各省（自治区、直辖市）内部而言，高等教育空间布局不平衡问题也同样存在，主要表现在过于集中在省会城市，而一些人口众多、经济繁荣、产业兴盛的地级市，缺乏相应规模、水平的高等教育作支撑，导致这些城市缺乏发展潜力和后劲。高等教育区域发展不平衡问题的存在，不仅影响了高等教育布局的优化，也在一定程度上制约了区域经济社会的可持续发展。高等教育分类发展不充分问题亟待解决。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出，要“推进高校分类管理”“构建更加多元的高等教育体系”；教育部、财政部、国家发改委联合印发的《“双一流”建设成效评价办法（试行）》强调，要“分类评价，引导特色发展”“探索建立院校分类评价体系，鼓励不同类型高校围绕特色提升质量和竞争力，在不同领域和方向建成一流”。可见，高等教育分类发展是国家战略意图，是大势所趋。长期以来，高等教育改革较为注重分层发展，但特色化、多元化、差异化的分类发展却不够突出。当前，仍有不少高校定位不够清晰，忽略实际、摒弃特色、盲目攀高，一味追求大而全或学术型，造成资源浪费和同质化竞争，既不利于高校自身健康发展，也不利于良好教育生态的形成。高校内部治理体系有待优化完善。高校治理体系和治理能力现代化既是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是新时代我国高等教育改革发展的内在需求。随着高校治理体系和治理能力现代化的不断推进，改革重点和难点已经由改善外部环境向完善内部生态转变。总体而言，当前高校内部治理体系还不够完善，主要表现在高校内部治理重心依然偏高，治理改革的发起、推动、实践、检验等环节依然停留在学校层面，这也就意味着现行的治理体系依然以“大学办学院”的传统模式为蓝本，治理的主体依然是学校，治理资源依然主要集中在学校层面，内部二级院系的办学主体地位不高、意识不强、活力不足，习惯于“被动治理”，以校院两级治理机制为基石的“放管服”改革还有待深化。高等教育综合改革是事关教育强国建设的大课题，情况复杂、任务艰巨。必须遵循教育规律，坚持问题导向，强化系统观念，立足“两个先行先试”的主要任务和“三个有组织”的路径与方法，进一步优化内部治理、聚焦内涵建设、优化空间布局、推进分类发展、理顺管理关系，积极稳妥推进高等教育综合改革，加快实现从高等教育大国到高等教育强国的系统跃升和质变。高等教育综合改革，根本保障还在于坚持党对高等教育的全面领导，以现代化治理引领和驱动高校各项事业整体优化、全面发展。要切实强化各级党委政府和教育主管部门的政治责任、办学主体责任、属地管理责任，坚持教育优先发展，将高等教育作为重要战略资源纳入发展规划，坚持和加强对高等教育事业的领导、指导和统筹管理，不断加强和改进新时代高校思想政治工作。要进一步加强高校领导班子建设，牢牢把握社会主义办学方向，坚决贯彻落实党的教育方针，坚持和完善党委领导下的校长负责制，按照“社会主义政治家、教育家”的标准选优配强高校领导班子，使高校成为坚持党的领导的坚强阵地。要加快推进高校治理体系和治理能力现代化，根据高校办学规律和学生成长规律，遵循“结构决定功能、人事决定动能、制度决定效能”的原则，在机构、人事、制度等方面纵深推进综合改革，构建以大学章程为核心、以校院两级治理体制改革为“四梁八柱”的学校治理体系，进一步强化学院在大学改革创新中的主体地位，以现代化治理破解影响高校改革发展的体制性障碍、机制性缺陷和制度性漏洞，更好地把治理效能转化为改革势能、发展动能，使高校改革发展真正做到治理有方、管理到位、风清气正。深化高等教育综合改革的出发点和落脚点，都在于提高高等教育人才创新能力和科技创新能力，为实现中国式现代化提供更强有力的基础支撑和战略先导力量。因此，必须聚焦人才培养、科学研究、服务社会等主职主业，面向“两个先行先试”主要任务，走好用好“三个有组织”的路径和方法，以高等教育内涵式发展服务经济社会高质量发展。深化人才培养模式改革，有组织培养拔尖创新人才。根据主导产业体系需求和未来产业发展导向，引导高校优化学科专业设置，有针对性地前瞻布局一批急需、紧缺、空白的学科专业，优先支持重点学科、新兴学科和基础学科发展，推动学科交叉融合和跨学科研究，强化高等教育与高中教育的贯通培养、与社会需求的有效衔接，着力解决人才供给侧与产业需求侧之间的结构性矛盾。深化科学研究范式变革，有组织推进科技创新。瞄准国际科技前沿和国家重大需求，充分发挥新型举国体制优势，组织和引导高校、科研院所、企业等在基础理论、原始创新研究和“卡脖子”关键难题等领域开展联合攻关，贯通科学研究、试验开发和推广应用，真正把科研成果转化为新质生产力，应用到经济社会发展中去。坚持教育科技人才一体推进，有组织服务国家和区域经济社会发展。围绕国家重大战略需求和区域主导先导产业，统筹教育科技人才资源，坚持发展科技第一生产力、厚植人才第一资源、增强创新第一动力，深化职普融通、产教融合、科教融汇，把高校真正打造成为育人主阵地、人才聚集地和创新策源地，不断增强“高校所能”与“发展所需”的适配度。解决高等教育发展不平衡问题，关键在于兼顾效率和公平，在综合考量人口分布、政治经济、科技文化、区域位置等因素的基础上，科学谋划优质高等教育的空间布局。在国家层面，要进一步加强顶层设计和规划引领，优化高等教育资源配置。围绕京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设、西部大开发、东北振兴、中部崛起等国家重大战略需求，以及医疗、师范、交通、能源、航天航空、人工智能等重要领域、关键行业和主导先导产业优化高等教育空间布局，有组织地重点打造一批具有战略意义的高校，发挥其重要战略支撑作用。在省级层面，要将高等教育作为战略性资源，纳入区域经济社会发展规划全局中通盘考虑。根据省域范围内不同地区的经济、产业、人口等情况进行统筹谋划、科学布局，有组织地重点打造一批高水平的地方高校，同时统筹建设好应用型本科院校和高职院校，发挥其服务、支撑和引领区域发展的作用。解决高等教育发展不充分问题，一方面要依靠各高校内涵发展、提高质量，这是一个从量变到质变的漫长积累过程，需要久久为功；另一方面，要依靠分类评价、分类管理，引导各高校找准定位、特色发展，这是深化高等教育综合改革的关键突破口。高校分类不同，决定着人才培养路径不同、管理模式重心不同、专业设置口径不同、科学研究方向不同、服务社会抓手不同。此前，全国各地已有不少高校分类管理的改革探索，例如《浙江省普通本科高校分类评价管理改革办法（试行）》按照二维结构，将全省本科高校根据人才培养、学科建设、师资队伍等要素分为“研究为主型、教学研究型、教学为主型”，根据学科门类、专业数量等要素分为“综合性、多科性”。此外，欧洲大学地图（U-Map）、美国卡内基高等教育机构分类法等多元高校分类体系也值得我们研究和借鉴。分类管理的前提是分类评价。《深化新时代教育评价改革总体方案》强调，要“推进分类评价，引导不同类型高校科学定位，办出特色和水平”。因此，新时代深化高等教育综合改革的关键一步，就是要加快形成分类评价的体系标准，通过分类评估、绩效拨款、资源配置等具体举措发挥教育评价的“指挥棒”作用，引导各高校树立“有所为、有所不为”的办学理念，在分类发展的大趋势中精准定位，在不同赛道上办出特色、办出水平，在各自领域中追求卓越、争创一流。在国家层面，要进一步优化共建机制。一方面，纵深推进部部共建、部省合建等创新举措，强化政策供给，优化资源配置，充分发挥共建机制的独特优势；另一方面，应进一步加强顶层设计、合理布局，将共建机制运用到一些特色鲜明的地方高校上。在地方层面，要汇集省级政府、地市政府合力，重点强化对地方高校的统筹管理能力，严格按照“保证国家举办的高等教育的经费逐步增长”的要求，加强对高校的资源要素保障，确保高校可持续发展。要进一步理顺和优化管理关系，探索形成以省级政府管理为主、省市共建两级管理的地方高校管理机制。[本文为2020年度全国教育科学规划课题“地方高校治理现代化实践维度与实现路径研究”（项目编号：BIA200189）的研究成果]【作者：中国高等教育学会学术发展咨询委员会委员，浙江省人民政府咨询委员会委员，温州市决策咨询委员会副主任，温州大学原党委书记】