利用项目库建设促进高校专项资金预算与绩效评价融合 ——Z大学专项资金绩效评价案例分析
【摘 要】全面实施预算绩效管理是对预算资金实现全面预算和全程预算，并利用科学评价方法对资金使用状况进行考核。Z大学通过完善项目库建设的入库、滚动管理、清理和评价机制，实现了全面预算和绩效评价的全面融合。项目库制度的建设有利于全面掌握、控制资金项目的入选、执行和后期评价，便于提供项目全程的数据参考，对于提高预算资金的使用效率具有重要意义。
【关键词】高校项目库建设 专项资金预算 预算绩效评价
专项资金是高校预算资金的重要组成，如何提高资金使用和配置效率越来越受到关注。按照国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）的相关规定，“通过自评和外部评价相结合的方式，对预算执行情况开展绩效评价”，也就是实现全面预算和绩效管理的结合。全面预算和绩效管理评价相结合是指对预算资金实现全面预算和全程预算，运用科学评价方法和计算程序，对资金执行的效果和效率进行测算和考核。但是如何找到预算与评价工作的抓手将两者进行结合并不容易。本文中的Z大学针对2016-2018年校专项资金的预算管理采取试点，推行全面预算的绩效指标体系考核。全面预算与绩效评价长期存在脱节的问题：一方面，程序上预算额绩效目标要求同时上报，但是实际预算和绩效评价关联程度较低；另一方面，业务上预算部门绩效工作多是财务人员负责，但财务人员缺乏绩效知识又不懂业务，无法将绩效理念融入预算。Z大学在实践中尝试性地推行专项资金项目库制度，找到了解决预算和绩效“两层皮”的办法，对于提高学校专项预算资金使用效率具有重要意义。
一、项目库建设的基础
Z大学地处中部，是一所省部共建的综合性大学，具有近七十年的建校历史。目前学校的专项预算资金从内容上划分，主要有公共服务类、教学类、科研类、人才学科建设类和其他类（包括校园建设、后勤保障等），通过对各类项目执行情况的走访调查，结合财务处信息系统数据找到了资金预算和绩效评价两层皮的主要影响因素，树立了项目库建设的基础：
（一）全面预算和绩效评价意识和预算目标是否明确
Z大学的专项资金一直由校财务部门确定预算编制要求，各个专项预算资金单位进行预算编制，再由财务处进行预算汇总调整，各个预算编制单位根据调整后的预算量进行调整，再次上交财务处。预算绩效是指明确预算资金的产出和效果，但是绩效并不仅仅是考核效果，而是一组行为，这组行为要与高校的经营目标相关。预算绩效应该强调战略规划、预算目标和部门使命的一致，项目库建设中强调入库项目目标与高校发展战略的一致性，专项资金项目的申报单位明晰了全面预算和绩效评价的内涵后，根据预算资金的既定目标（即预算期内预期达到的目标）确定绩效目标，克服了根据财务处能够拨付的预算资金总量，安排预算期内的一系列活动实现预算绩效通过实际活动来支撑。改变了对预算资金缺乏总体规划，专项资金项目申报单位在确定绩效目标时缺乏长期性，更偏重于短期利益的问题。
（二）预算编制工作思路及组织
随着全面预算和科研事业单位绩效评价工作的展开，预算绩效目标、预算绩效指标与学校发展的战略目标保持一致，项目库制度建立后，Z大学的预算编制工作流程不再由财务处牵头组织，召集预算编制单位进行预算分配，而是由使用专项预算资金的职能部门，围绕学校发展的目标，组织有关专家对归口的工作建立对应的系列项目，同时把这些项目落实的条件和办法进行分解，完成相应的资源配置即编制预算。根据学校发展的轻重缓急，按照入库的项目安排资金和执行预算，这样避免了预算编制部门总是先考虑有多少预算资金，然后安排具体活动，使得具体活动的安排往往更多考虑资金的多少，而不是活动的必要性。克服了预算与绩效的脱节问题，工作计划不再为了预算资金进行拼凑，后期绩效评价也有了依据。
（三）绩效指标专业性与普适性关系的平衡
现有的预算申报书中需要填写项目的绩效目标和分解的绩效指标，受到专业的限制，项目申报人员无所适从，往往求助于财务人员，财务人员又缺乏对专业项目的认知，这样选取的指标要么偏重于财务指标，无法全面衡量项目执行效果；要么千篇一律，难以体现项目的专业性。项目负责人编制预算时担心项目结束绩效指标不能完成而选择比较容易的绩效标准，就是预算松弛问题也难以避免。通过项目库建设，事先针对项目的落实资源配置的要求，在业务主管职能部门和财务部门之间建立充分的沟通机制，寻找到绩效评价指标数量和质量的平衡区间，避免编制预算设定绩效指标时过于注重技术性，而忽视政治性，忽视行政过程，过分注重指标的技术性往往导致预算和绩效管理的脱节和失败。
（四）项目启动的时间节点的控制
项目库建设是围绕学校发展战略规划开展的，是学校日常工作的构成部分，受到财政年度区间和财政资金拨付时段的限制和影响较小。符合学校战略规划纳入预算的工作项目，可以按照项目进程开展。以往每年预算资金受财政资金时间拨付时间影响，需要等资金到位之后才开始实施，项目采购又要根据政府采购流程完成招标过程，一旦流标，全部流程又有重新开始，往往到了第四季度，资金的使用情况滞后不能达到预期。一旦招标流程受阻，资金无法及时拨付，年底要返还财政，次年的预算申报又要打折扣，造成资金浪费，同时也会影响绩效指标的评价结果，资金配置效率的评价结论大打折扣。纳入项目库就是给项目进入预算又上了一道保险，项目相关的行政过程可以提前进行，保障项目在关键时间节点的完成情况。
二、项目库制度建设过程与应用
为了强化专项资金项目申报部门的预算和绩效评价意识，理清专项资金预算申报的流程，Z大学首先在专项资金预算项目上建立项目库制度，建设重点体现在以下几个方面：
（一）项目库建设基本原则
Z大学专项资金的项目库管理，遵守统一归口、分类管理的基本原则。资金归口管理和绩效考核评价部门是财务处，将专项预算资金分为公共服务类、教学类、科研类、人才学科建设类和其他类，分别划定后勤保障处、教务处、学科办等归口职能部门，在每个职能部门层面建立项目库制度，由职能部门开展项目自评，进入项目库后，按照项目轻重缓急在3-5年内纳入专项资金预算，凡是不合格的项目，不允许纳入学校当年预算。基于这一基本原则建立的项目库管理制度，有助于形成权责明晰的组织氛围。
（二）初始项目库的形成
为了明确财务处和申报部门在预算编制的责任定位，弱化他们之间填报与评价项目产生的矛盾，Z大学确定主管职能部门作为项目库管理的归口单位，强化他们的职责范围,每年各职能部门要根据学校的战略目标设定自己部门的工作重点并进行公示，各项目申报单位根据工作重点填写项目申报书，申报书中要明确项目的绩效目标，并具体化为三级绩效目标，职能部门会同外聘专家和财务处进行评审，入围项目进入项目库，在3-5年内按照轻重缓急安排预算资金。项目只要进入次年预算资金安排，可以尽早开展项目招标程序，避免等待资金到位才开展程序，导致预算资金集中在后期支付，避免项目负责人与财务处之间扯皮。并把项目遴选过程，用绩效指标进行分解实现规范管理，如表1所示。表1 中对项目申报情况进行绩效指标分解，其中项目立项维度由项目遴选专家进行填写，资金落实维度则有财务处信息系统后期提供。评价层级越高，绩效评价标准越模糊，初始项目库的建立既简化了评级层级，又有效明确了项目遴选标准。
表1 项目申报绩效评价指标分解
（三）项目库的滚动管理
纳入项目库的项目有一次性项目和延续性项目。对于延续性项目，除了保留基本信息，未来期间的预算内容可以根据实际情况进行调整。这样在项目库中平衡了项目稳定和环境变化的冲突，实现项目库的滚动管理，也便于预算资金在预算期内有效地支出，为持续性项目的信息查询和多年度预算安排打下基础。项目库的滚动管理除了建立项目的年度动态联系，还要在绩效评价中强化对项目的过程管理，具体实施过程体现在表2 中。项目库的滚动管理将当年的预算编制、绩效评价结果和次年的预算编制有机结合起来，对于过程的考核一方面明确项目执行者的责任，另一方面也有助于强化绩效评价者的责任，避免绩效评价浮于形式。
表2 项目执行过程预算绩效指标分解表
表2中的业务管理部分由项目负责部门填写，财务管理维度的数据直接从财务系统中抽取。
（四）项目库的清理
每到年末，要对一次性项目和到期的延续性项目进行清理，凡是到期但是需要继续安排预算资金的项目，要按照新项目立项标准重新申报入库；对于延续性项目要根据实际环境变化对纳入当年预算的资金安排进行调整，调整的依据就是当年的绩效评价结果。
（五）项目库项目的绩效评价
项目库内的项目执行完毕后要进行绩效评价，这个评价结果要按照“自评＋他评”原则进行。由项目负责人提交自评报告，对预算资金的实施情况进行自我评价，然后由项目主管职能部门会同外聘专家和财务处对自评结果进行再评价，其中财务处信息系统可以采集所有的财务数据。评价结果要对项目负责单位进行反馈。具体的绩效评价内容主要由产出、效益和满意度三个维度来进行把控，见表3：
表3 项目执行结果绩效评价指标分解表
表3中的三级指标允许项目负责人根据项目的专业特点进行细化，来满足项目结束时进行全面评价的目标。如表4所示即18年人才建设类转型资金项目的产出指标。
表4 “18年公共分析与计算平台三期装备计划”产出指标（节选）
三、案例启示
全面预算绩效管理在我国事业单位的推行经历了一个不断调整的过程，从2002年提出的预算绩效评价体系，到2011年推进“预算绩效管理”，再到2015年的“绩效目标管理”，2017年又正式提出“全面预算绩效管理”，其实全面预算绩效管理就是“全面预算+全局预算+绩效评价”，是要把预算和绩效评价的思想贯穿于项目的始终，让全面预算和绩效评价在预算工作实践中融合，实现项目申报、执行和评价的全程规范化和标准化，一直是众多企事业单位进行预算改革的关键问题。通过项目库制度的入库选拔制度把好了两者融合的每一道关卡，如图1所示。
图1 项目库制度与全面预算绩效评价关系图
（一）项目库申报管理是实现全面预算绩效管理的有效手段
以往的申报单位总是抱着资金编预算“有多少钱干多少活”，实际就是按照预算总量编造活动，进而形成绩效，这样很难保证预算资金执行的效果和效率，项目库的入库遴选可以协调项目活动与组织战略目标之间的相关性，促进项目申报单位在选择绩效目标时的一致性和长期性，做到了“取之有据，去之有理”，避免“临时插队项目”挤占专项预算资金，降低资金的执行效率。将项目库制度放在专项资金的分类管理职能单位，一方面强化了这些职能部门的责任，另一方面减少了财务人员和项目执行人员之间的意见分歧和冲突，有利于保证入库项目的质量。
（二）项目库制度可以建立分年度预算资金的动态联系
项目库对不同项目进行分类管理。一次性项目已经进入项目库后，可以在年初或者提前年度安排招标采购流程，有效缓解以往资金安排集中在第四季度或者到期预算资金被返回财政专户的现象。项目库为预算资金的提前使用和开展项目活动提供了有效的制度保证。
在项目库中保留持续性项目的所有基本信息，可以保持分年度预算资金之间的动态联系，促进项目负责人合理安排预算资金的年度分配；制度中还允许对持续性项目剩余期间的预算进行调整，考虑了客观环境的变化，可以减少项目申报人对长期预算项目绩效目标选择的顾虑，也有助于项目执行后的客观评价。
（三）建立子项目库便于专项项目的分类管理
项目库制度的执行就是为了实现全面预算和绩效评价的落地，为了最大限度地发挥项目库制度应有的功能，笔者建议利用子项目库制度确定不同的管理重心。
高校专项资金项目库中建议建立三类子项目库：一次性子项目库、持续性子项目库和储备性子项目库。一次性项目库主要指周期短于一年并准备纳入次年专项资金预算的，管理的重点在在于审核，强化项目预设的绩效目标与组织战略目标的一致性；持续性子项目库指已经纳入预算，建设周期还没有结束的项目，重点在于建立项目在不同年度之间的动态联系，强化对项目的过程管理和控制，并不断调整未来建设周期的绩效目标；储备性子项目库指进入项目库但未纳入近期预算规划中的项目，管理的重点在于引导和调整，根据学校3-5年的近期战略目标，每年要对已入库项目进行清理和调整，保证已入库项目的质量，并适时调整入库项目的安排次序。
（四）项目库制度数据采集为全面预算实施提供重要参考
项目库的建立与完善，能够为专项资金的使用提供直接的数据支持，有助于对项目进行科学分析，总结项目设立和运行过程中的问题和困难，为专项资金的全面预算建设工作提供重要参考。
当然，这种功能的实现一定是以配套的信息管理系统为前提和必要条件的。通过项目的基本信息，可以一次性地调取分年度各项数据，包括财务的和非财务的，项目论证、项目运行和项目评价的，这需要高校为之建立一套信息系统，实现项目全部内容的信息化和采集常态化，也便于建设绩效指标体系中的三级指标库。
总之，高校借助项目库制度，可以保持项目选拔、执行和评价全过程的规范和公开，在具体工作中实现全面预算和绩效评价的融合，为预算工作改革提供大量的数据，对提高预算资金配置效率具有重要意义。
（基金项目：本文系河南省软科学项目<182400410638>的阶段性成果）
（作者单位：郑州大学）
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